베버(Max Weber, 1864∼1920)와 슘페터(Joseph Schumpeter, 1883∼1950)는 19세기말 이후부터 바뀌기 시작하는 새로운 정치 양상을 예리하게 통찰하였습니다. 보통선거권의 확립으로 대변되는 민주주의 시대의 정치는 인민주권의 실질화나 시민들의 정치참여 확대를 가져올 것이라는 일반적 예상과 전혀 다르게 진행되었습니다. 선거권의 확대는 오히려 ‘직업정치인’과 그들의 결사체인 ‘정당’의 등장을 가져왔고, 이는 대중의 정치적 무관심과 소외, 전문적 정치집단의 정치과정 주도, 정당에 대한 신임투표적 성격으로의 선거의 변질, 상업적 정치경쟁이라는 이전에 없던 새로운 정치 양상을 가져왔습니다.

이러한 정치 양상의 변화는 그들에게 기존의 인민자치적(고대적) 또는 자유주의적(근대적) 민주주의 모델에 대한 회의를 품게 하였습니다. 우선 인민자치 이상은 현실성 없는 것으로 완전히 폐기 되었습니다. 또한 인민주권․대표제․의회주의 등의 원리는 부정되지 않지만, 아마추어적 대표를 전제로 한 근대의 자유주의적 모델도 더 이상 현실과 부합하는 것이 아니었습니다.

베버와 슘페터의 새로운 민주주의 모델에서 민주주의는 더 이상 인민 혹은 그들의 대표에 의한 지배가 아닙니다. 그들의 모델에서 완전한 정치참여자는 직업정치인과 정당과 같은 전문적 정치집단 뿐입니다. 민주주의는 정치권력을 획득하기 위하여 경쟁하는 이러한 전문적 정치집단에게 권위와 정당성을 부여하는 요식적 절차에 불과한 것입니다. 이들의 모델은 흔히 ‘경쟁적 엘리트주의 민주주의’, ‘과점적 민주주의’ 모델 등으로 불립니다.

슘페터의 <<자본주의, 사회주의, 민주주의>>.

슘페터, “민주주의는 인민이 아닌 정치가의 지배일 뿐”

슘페터는 이러한 새로운 민주주의 모델을 극단으로 몰고 갑니다. 그의 이러한 극단화는 과연 그의 모델을 민주주의 모델로 볼 수 있는가라는 의구심마저 갖게 합니다. 그의 이러한 태도는 베버와 현격한 차이를 보이는 것입니다. 베버는 권위와 자유, 권력과 권리, 민주주의와 법치주의, 리더십과 합리성 등의 문제에 직면할 때, 항상 양자 사이에 균형을 맞추려는 태도를 보이고 있습니다. 이러한 베버의 균형적 태도는 그의 민주주의 모델에서도 찾을 수 있습니다.

베버의 여러 학문 전반을 관통하는 단어는 ‘합리화’입니다. 베버는 근대 서구의 자본주의는 기존의 문명과 다른 독특한 가치와 행동양식을 보편화 시켰는데, 그것은 합리화라고 표현할 수 있다고 말합니다. 베버는 이러한 합리화의 진전은 ‘관료제’의 확산으로 나타나고, 이러한 관료화는 국가기구와 기업에 국한된 것이 아니라, 정당․노동조합․사회단체․대학․병원 등 사회 전 분야에 걸쳐 목도할 수 있는 경향이라고 주장합니다.

베버는 이러한 관료제의 확산을 피할 수 없는 것으로 받아들였지만, 그러한 경향을 무비판적으로 받아들이지는 않았습니다. 베버는 관료제의 확산 특히 국가기구에서의 관료제의 확산은 민주주의에 치명적일 수 있다고 말합니다. 관료들은 시민의 선출에 의하지 않고 시민에 대하여 책임을 지지 않기에 기본적으로 非민주적이기 때문입니다. 베버는 관료권력을 적절히 통제하지 않으면, 미래는 관료들이 지배하는 사회가 될 것이라고 경고합니다.

베버를 이러한 관료권력을 견제하고 이와 균형을 맞추는 기제로, 유능하고 강력한 민주적 리더십을 주창합니다. 그는 새로운 민주주의 모델은, 거대한 국가관료 기구를 견제하고 통제할 수 있는 민주적 리더십을 갖춘 정치엘리트들을 만들어 낼 수 있는 유효한 도구가 될 수 있고, 또한 반드시 그래야만 한다고 믿었습니다. 즉 한편으로는 대중의 지지와 신임을 통하여 민주성과 책임성을 갖춘, 다른 한편으로는 다년간의 정치교육과 경쟁을 통하여 유능함마저 갖춘 정치엘리트를 가질 수 있다는 것입니다. 베버의 근본적 의도는 유능하고 강력한 관료권력을 그만큼 유능하고 강력한 민주 권력으로 견제케 하려는 것입니다. 아마추어적 민주주의로는 현대적 관료조직을 견제하고 통제할 수 없다는 것입니다.

베버 vs 슘페터

그렇다면 슘페터는 어떠할까요? 슘페터는 엘리트적․과점적 모델을 극단으로 가져갑니다. 슘페터는 대중과 전문적 정치집단간의 정치분업을 극단화하여 정치는 정치엘리트들이 전유하여야 한다고 주장합니다. 그는 유권자들은 자신들의 대표에게 무엇을 하라고 요구해서도 안 되고, 그들이 하는 일에 참견하려 해서도 안 되고, 그들의 판단에 영향을 미치려고 해서도 안 된다고 말합니다. 심지어 그는 ‘유권자가 대표에게 편지나 전보를 보내는 것’도 금지해야 한다고 말합니다. 유권자가 할 수 있는 유일한 정치참여는 정기적으로 주어지는 투표행위일 뿐입니다.

그럼에도 그는 이러한 엘리트적․과점적 현대정치조차 위험에 처할 수 있다고 말합니다.. 베버도 그런 위험을 이야기 합니다. 앞서 보았듯이 베버에게 현대정치의 가장 큰 위험은 관료 지배에 따른 ‘反민주적’ 위험입니다. 그는 이를 통제하기 위하여 민주적 리더십을 강조하고 있습니다. 그러나 슘페터가 말하는 현대정치의 위험은 베버가 말하는 것과 정반대의 것입니다. 슘페터가 말하는 위험은 ‘민주적’ 위험입니다. 그는 현대의 엘리트적․과점적 민주주의가 성공하기 위한 조건으로 4가지 항목을 제시하고 있습니다.

첫째 조건은 정치인의 인간적 소재, 즉 정당조직에 배치되는 사람, 의회에서 봉사하기 위해서 선출되는 사람, 각료로 등용되는 사람들이 충분히 높은 자질을 갖추어야 한다.……두번째 조건은 정치적 결정의 효과적인 범위가 지나치게 확대되어서는 안 된다는 것이다.……의회의 표결에 회부되어야 할 사안의 범위에 속하는 것일지라도 정부와 의회가 가끔 순전히 형식적이거나 감독적인 성격에 것에 불과한 결의로 법안을 통과시키는 것이 종종 필요하다.……민주주의는 국가의 모든 기능이 민주주의적 정치 방법에 따라야 한다는 것을 요구하지 않는다. 예컨대 민주국가에서 정치적 기관으로부터 대규모 독립성이 판사들에게 부여 되어 있고 1914년까지의 영국의 중앙은행이 보유했던 지위이다.…… 세번째 조건은 강력한 의무감과 이에 못지않게 강력한 단결심을 구비한 훌륭한 명망과 전통을 겸비한 잘 훈련된 관료들의 서비스가 필요하다……관료가 일상행정에서 능률적이어야 하고 충고를 할 능력을 가져야 한다는 것만으로는 충분하지 않다. 관료는 동시에 정부의 수장인 정치인을 지도하고 필요한 경우 지시할 정도로 강력해야 한다. 이것을 수행하기 위해서 관료는 자신의 원리들을 전개하는 지위에 있어야 하고 그 원리들을 주장하기 위해서는 충분히 독립적이어야 한다. 관료는 마땅히 독자세력이어야 한다.……네번째 조건은 민주주의적 자제라는 어구로 요약될 수 있다.……민주주의 정부가 모든 장점을 살리면서 작동할 수 있는 것은 중요한 모든 세력이 국가에 대한 충성만이 아니라 현존 사회의 구조적 원리에 대한 충성에서 의견이 같은 경우에만 민주주의적 정부가 모든 장점을 살리면서 작동할 것이다. 이러한 원리가 의문시되고 국민을 적의의 두 진영으로 몰아넣는 쟁점이 발생할 때마다 민주주의는 불리한 입장에서 작동할 것이다. 그리고 민주주의는 인민이 타협을 거부하는 이익과 이상에 관련되자마자 작동을 멈출 것이다.

첫 번째의 의례적인 조건을 제외하고, 슘페터가 현대의 엘리트적․과점적 민주주의가 성공하기 위한 전제조건으로 제시하고 있는 것들에 관통하는 핵심 취지가 무엇일까요? 그것은 바로 ‘민주주의(혹은 정치)의 축소’입니다.

대중에 의하여 선출된 정치엘리트들은 자신의 권한을 非민주적 국가기구에 대폭으로 넘기고, 정치엘리트들은 관료들에 개입하고 간섭하기 보다는 오히려 그들의 판단을 최대한 존중하여야 하며, 정치엘리트들은 대중의 의사에 부하뇌동하거나 대중을 동원하려는 생각자체를 버려야 하고, 정치엘리트와 대중들은 기존의 사회적 지배이념과 질서를 최대한 존중하는 보수적 태도를 견지하여 한다는 것입니다. ‘민주적 대표, 너희들은 가능하면 아무 것도 하려하지 말라, 그래도 무엇인가 해야 한다면 가장 적게 하라’고 권유하고 있는 것입니다.

베버와 슘페터의 민주주의 모델은, 민주주의를 경쟁하는 정치집단에 대한 선택권의 보장 차원으로 축소하였습니다. 나아가 슘페터는 정치를 선출된 정치엘리트들만의 전유물로 만들어 시민의 접근을 차단하여야 하고, 거기에 더하여 선출된 대표일지라도 그가 할 수 있는 일을 엄격히 제한하여야 한다고 권유하고 있습니다. 베버가 민주적 리더십을 고민하는 것과 정반대로 그는 ‘민주주의, 너는 가만히 있으라!’고 말하고 있는 것입니다. 그러나 이러한 민주주의의 축소 주장이 슘페터만의 독창적 사고는 전혀 아닙니다. 이미 A. 토크빌과 J. S. 밀도 그러한 취지의 주장을 하였습니다. (이에 대하여는 토크빌의 ≪미국 민주주의≫와 밀의 ≪대의정부론≫ 읽기 참고)

대한민국의 국회.

민주주의, 너는 가만히 있으라!

슘페터가 묘사하는 민주주의는 비단 19세기말이나 20세기초의 모습만은 아닙니다. 그것은 우리의 지금의 민주주의의 모습이기도 합니다. 정치의 주도자로서의 정당과 직업정치인들, 정치의 전략화․상업화, 정치적 정보와 홍보의 홍수, 그럼에도 대중의 정치적 무관심과 소극성의 점증, 국가기구 뿐만 아니라 정당․기업․노동조합․대학 등에서의 관료제의 확산, 행정․사법․경제 관료의 정치 지배, 민주적․공적 결정 영역의 축소 등이 그것입니다. 슘페터는 이러한 현대 민주주의의 실제 양상을 정확하게 집어내고 이를 자신의 민주주의 모델로 만든 것입니다. 그렇기에 그의 민주주의 모델은 가장 현실주의적인 것으로 인정받고 있습니다.

베버와 슘페터의 엘리트적․과점적 민주주의 모델에 대한 가장 흔한 비판은 바로 이점에 있습니다. 그들이 현실의 민주주의를 규범적 민주주의로 너무 쉽게 전환하였다는 것입니다. 그렇게 함으로써 그들은 우연적 혹은 현실적 ‘결과’를 필연적 혹은 규범적 ‘전제’로 규정하고, 이러한 전제에 기초하지 않은 여타의 민주적 이상과 대안을 너무 성급하게 봉쇄하는 잘못을 범했다는 것입니다. 특히 보다 자치적․참여적인 대안적 민주주의를 지향하는 입장에서 보면, 베버와 슘페터의 모델은 현실의 反민주주의를 유일한 정의로 포장하여 강요하는 것에 불과해 보일 수도 있습니다.

이러한 비판은 적절한 것으로 보입니다. 그러나 여기서 무시할 수 없는 것이 있습니다. 바로 그럼에도 불구하고 그들의 모델이 너무나 ‘현실적’이라는 것입니다. 주류적 혹은 非주류적 비평가들처럼 이와 다른 역사적 모델에 빗대어 베버와 슘페터의 모델이 유일한 민주주의 모델이 아니라고 반박할 수 있고, 또 다른 이상적 모델을 대안으로 제안할 수도 있습니다. 그러나 비평가들이 자신들의 이상적․대안적 민주주의를 위한 모색과 실천을 하고자 한다면, 바로 베버와 슘페터가 말하는 현실의 민주주의로부터 시작하여야 합니다.

이상적․대안적 민주주의 모델에 대한 최근의 모색은 크게 두 가지 흐름으로 나눌 수 있습니다. 참여․숙의(심의) 민주주의 모델과 포스트 마르크스주의적 모델이 그것입니다. 참여․숙의 민주주의가 1960년대 이후 주로 미국에서 등장한 새로운 민주주의 이론이라면, 포스트 마르크스주의는 마르크스주의 전통이 비교적 강한 유럽에서 1980년대 이후(1960년대로 추급할 수도 있음) 등장한 새로운 마르크스주의의 경향입니다.

흔히 참여 민주주의를 시민들이 정치에 보다 관심을 갖고 투표에 보다 적극적으로 참여하자는 주장 정도로, 숙의 민주주의를 의회에서의 정책결정과정에서 단순히 다수결에 의존하지 않고 보다 숙려된 토론과 합의과정을 거치자는 주장 정도로 이해하지만, 그것은 그런 단순한 정치 캠페인이나 도덕적 설교가 아닙니다. 참여․숙의 민주주의의 근원에는 고대 아테네적 민주정체가 있습니다. 참여․숙의 민주주의 주창자들은 기존의 직업정치인․정당․선거․관료 중심의 민주주의 모델은 한계에 도달하였다고 보고, 고대 아테네처럼 모든 주민들이 직접 모여서 마을의 의사나 정책을 결정하거나, 또는 일반 시민의 성별․연령별․지역별․계층별․직업별 구성 비율에 따라 대표를 뽑거나 혹은 일반 시민들을 대상으로 무작위 추첨으로 대표를 선출하여 그들에게 공동체의 의사나 정책의 결정을 맡기고, 그 과정에서 모든 주민이나 선출된 대표들에게 상정된 의제를 숙려할 시간과 수고를 강제하도록 하자는 것입니다.

포스트 마르크스주의는 너무나 다종다양하여 획일적으로 정의하기 어렵지만, 기본적으로 마르크스주의의 양대 근간이라고 할 수 있는 토대(경제) 결정론과 계급 투쟁론에 대한 이론적 회의에서 시작합니다. 그들은 이론적으로 정치적․이데올로기적 상부구조의 자율성(非결정성)과 사회적 적대․투쟁의 다양성(非계급성)을 주장하고, 이러한 이론을 바탕으로 실천적으로는 기존의 프롤레타리아 계급과 사회주의 정당 중심의 정치 투쟁 방식을 지양하고, 다양한 계층․적대․의제․가치․지향 등이 병존하는 전 사회적 투쟁으로 전환하여야 한다고 주장합니다.

이처럼 참여․숙의 민주주의와 포스트 마르크스주의는 이론적 연원을 전혀 달리하는 것이지만, 양자 사이에는 공통점이 있습니다. 기존의 의회․정당․선거 중심의 민주주의(베버와 슘페터적 민주주의) 자체에 대하여, 또한 그러한 민주주의 방식을 따른 사회변혁 투쟁에 대하여 회의적이라는 것입니다. 즉 그들은 의회․정당․선거 중심의 민주주의는 정치의 상층계급적․친기업적 편향성, 대중의 정치적 무관심과 소극성, 행정․사법․경제 관료의 정치 지배 등의 문제를 가져 왔으며, 이를 극복하고자 한 좌파나 진보주의자들도 사회변혁 투쟁도 의회․정당․선거를 중심으로 전개되어 왔기에 이러한 폐해를 극복하기는커녕 오히려 그들 스스로가 그 폐해의 한 부분이 되었다는 것입니다.

샤츠슈나이더의 <<절반의 인민주권>>.

그럼에도 불구하고

지난 세기말 이후 사회불평등 구조는 더욱 심화되었고, 그 불평등 구조는 고착․세습화 되었습니다. 이에 대한 사회경제적 불만은 점증하지만, 현실의 민주적 제도와 절차를 통해서는 이것이 해결될 기미도 없고 이것을 해결할 방법도 없어 보이기에, 현실의 민주주의를 대체할 이상적이고 완벽한 대안의 민주주의를 다시 모색하고, 보다 근본적이고 강렬한 변화를 바라는 기대 심리가 다시 싹튼 것입니다.

그러나 이상과 대안을 향한 싸움은 베버와 슘페터적 세상에서 시작할 수밖에 없습니다. 대학의 연구실이나 소규모 단체나 지역에서 시작할 수 없습니다. 무지와 무관심으로 언제라도 등 돌릴 수 있는 대중이 있고, 권력욕과 관료주의가 팽배한 정당이 있고, 도덕적 추악함과 정치적 무능이 의심되는 정치엘리트들이 있고, 기만과 모략이 난무하는 정치공방이 있고, 무사안일과 조직이기주의에 빠진 행정관료들이 있고, 언제라도 정치와 민주주의를 법의 영역내로 옭아매려는 사법관료들이 있고, 자신의 선의가 언제라도 왜곡될 수 있고 더 나쁜 결과를 가져올 수도 있는, 바로 현실정치의 무대에서 시작하여야 할 것입니다.

이상적․대안적 민주주의를 위한 모색과 실천을 하고자 한다면, 바로 베버와 슘페터가 말하는 현실의 민주주의로부터 시작하여야 합니다. 그렇지 않고 현실의 민주주의로부터 시작하지 않는다면, 이상은 실현할 수 없는 몽상에 불과하고 대안은 현실에 대한 불평에 불과할 것입니다. 참여․숙의 민주주의 담론과 포스트 마르크스주의가 현실적인 거대한 정치운동이 되지 못하고, 상아탑을 중심으로 한 문예비판적 운동에 머물고 있다는 현실이 이를 반영합니다.

그렇다면 베버와 슘페터적 세상에서, 이상적․대안적 민주주의 운동은 어떻게 시작하여야 할 것인가? 저는 그에 대한 해답 중 하나를 샤츠 슈나이더(E. E. Schattschneider, 1892∼1971)가 제시하고 있다고 생각합니다. 그는 ≪절반의 인민주권(The Semisovereign People)≫(1960)에서 베버와 슘페터적 세상에서 어떻게 하면 보다 민주적인 세상을 구축할 수 있을까 모색하고 있습니다. 그리고 그가 사용하는 정치적 수단과 전략도 극히 베버와 슘페터적입니다. 이제 그를 만나러 가 보시죠

최용현  choiyh68@hanmail.net

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